海南虽然是中原种植水稻的起源地之一，由于气候的因素琼州的水稻差不多能一岁三熟，但粮食问题始终困扰着琼州地方，这里面诚然有琼州地方土地贫瘠和沿海台风影响的缘故，更主要的是琼州这二十万人口中，黎人占了一半，有明以来，为安抚地方，朝廷不对少民收税，以至于大量土地荒芜，胡骑南渡后，明军和清军在琼州反复争夺，长年的战乱，进一步摧毁了琼州的农业基础。

“琼州禾虽三熟，而秔稌往往不给”、“北船不到米如珠”这就是琼州目前粮食匮乏的真实写照。

明《正德琼台志》曾记载“吾土膏腴，而米谷公私俱不足用，岁调雷化等州兵车粮，泛海给琼。”

提督府长史赵安民在看到各县府库送来的田亩黄册后，便向马仲英建言，琼州虽然多山，然而水网密布，又地处天南，水稻一年两熟甚至三熟，又盛产番薯，本是天然的粮仓。

自吴三桂起事以来，琼州虽然也有战乱，但相对于广西后湖广等地还是比较安定的，自清军攻入广西后，就有不少百姓选择退往琼州躲避战火，但是这些人因为没有户籍，成为所谓的黑户，故上岛之后只得投身当地的地主豪强，成为他们的佃户，而地主豪强是不需要缴纳赋税的，所以琼州的粮食产量一直保持着很低的水平。

如今琼州军最应该做的就是重新划分土地，制定税收比例，让那些黑户和琼州百姓看到实实在在的好处，那样必然能在一定程度上充实琼州的人口。

对于赵安民的建议，马仲英自是无有不从，当即命赵安民和牛天宿二人办理此事。

只不过，琼州并不同于其他州府，地方上的士绅、官僚亲属、宗族以及黎人各种势力盘根错节，上下欺瞒，这才是琼州税收极度匮乏的原因。

再者这个时代通信手段落后，并不是赵安民一条政令，就可以解决地方士绅隐藏人口、侵吞土地的问题。

士绅不纳粮，生员不交税，这不光是琼州一府的问题，而是天下各府县的积病，也是历代皇朝的积病。

明朝之所以灭亡，究其原因就是不能从士绅阶层身上收到足够的税收，以至于财政破产，不得不不断加赋，从而使更多的百姓因为纳不上税，成为流民，李自成，张献忠，剿之不尽，杀之不绝，究其原因，就是民无衣食可养。

所谓马上平天下，却不能马上治天下，治理天下最终还是要靠读书人，而自古以来，寒门学子能出人头地者万不足一，而那些号称诗书传家的士绅阶层却掌握着大量的资源，故尔能考中功名者，大多都是他们的子弟。

故此这些士绅阶层一直强调一点，就是君与士大夫共治天下，而掌控地方的正是那些手中掌握着生产资料的士绅阶层，于是就有了皇权不及乡里的传统。

自宋朝开始，基本上除朝廷直属的特殊区域以外，官府对于乡间的治理权都是下放给当地士绅和宗族势力的，而代替士绅对当地进行管理的便是他们选拔出来的保长和甲长。